16 van de 27 omgevingsdiensten rapporteren over 2025 één of meer onrechtmatige aanbestedingen. Samen gaat het om ruim € 14,6 miljoen. Dat blijkt uit een benchmark van adviesbureau Exilo op basis van de openbare jaarstukken.
Voor inschrijvers is dat meer dan een bestuurlijk detail. Achter een onrechtmatige aanbesteding zit vaak een opdracht die niet op de voorgeschreven manier in de markt is gezet. Die opdracht moet dan meestal opnieuw worden ingekocht. In dit artikel lees je wat er speelt, welke spelregels gelden en hoe je zo’n signaal gebruikt om kansen eerder te zien.
Wat de jaarstukken over 2025 laten zien
- In totaal rapporteren de omgevingsdiensten € 34,6 miljoen aan onrechtmatigheden. Ongeveer 42% daarvan valt onder het voorwaardencriterium.
- De bevindingen op het voorwaardencriterium gaan volledig over (Europese) aanbestedingen: ruim € 14,6 miljoen.
- Per omgevingsdienst met aanbestedingsbevindingen gaat het gemiddeld om € 917.000. De bedragen lopen uiteen van € 45.000 tot € 8,8 miljoen.
- Alle omgevingsdiensten kregen een goedkeurend oordeel van de accountant over de getrouwheid van de jaarstukken.
Dat laatste punt verdient aandacht. De accountant keurt goed dat de verantwoording klopt. Dat zegt niet dat alle inkoop rechtmatig was.
De aanbestedingsregels zijn op een aantal punten lastig toe te passen. Dat geldt vooral bij een brede en wisselende inkoopbehoefte, zoals bij omgevingsdiensten. Gemeenten, provincies en waterschappen werken met dezelfde regels en dezelfde verantwoording. Vergelijkbare bevindingen zijn daar dus ook goed mogelijk.
Wat is een onrechtmatige aanbesteding?
Een aanbesteding is onrechtmatig als een overheidsorganisatie bij het inkopen niet voldoet aan de geldende regels. Denk aan de Aanbestedingswet 2012 en, afhankelijk van het normenkader, het eigen inkoopbeleid. In de jaarrekening gaat het om uitgaven op basis van een opdracht die niet rechtmatig is gegund.
Het voorwaardencriterium in de rechtmatigheidsverantwoording
Achtergrond: de rechtmatigheidsverantwoording
Sinds boekjaar 2023 legt het bestuur van decentrale overheden zelf verantwoording af over de rechtmatigheid van uitgaven. Dat geldt ook voor gemeenschappelijke regelingen zoals omgevingsdiensten. De accountant controleert of die verantwoording getrouw is. Of de aanbestedingsregels zijn nageleefd, valt onder het voorwaardencriterium. PIANOo legt uit hoe die controle op inkoop werkt.
Niet elke afwijking wordt apart genoemd. Afwijkingen onder de rapporteringstolerantie hoeven niet afzonderlijk te worden toegelicht. Bij omgevingsdiensten ligt die tolerantie volgens de benchmark tussen € 25.000 en € 268.000. De jaarstukken geven dus niet per se het volledige beeld.
Onrechtmatig is niet hetzelfde als ongeldig
Een onrechtmatigheid in de jaarrekening is een financiële vaststelling. Het betekent niet automatisch dat een overeenkomst ongeldig is of wordt beëindigd. Of een contract kan worden aangetast, beoordeelt uiteindelijk de rechter. Daarvoor gelden eigen gronden en korte termijnen.
Voor wie is dit signaal relevant?
Dit onderwerp is vooral relevant voor drie groepen:
- Zittende leveranciers van omgevingsdiensten, gemeenten en andere decentrale overheden. Jouw contract kan eerder opnieuw in de markt komen dan je verwacht.
- Uitdagers die opdrachten willen winnen, zoals ICT-leveranciers, detacheerders, adviesbureaus, laboratoria en facilitaire dienstverleners.
- Tendermanagers die een pipeline van kansen bijhouden en vroeg willen weten waar ze capaciteit voor moeten reserveren.
Wil je eerst scherp krijgen welke opdrachten bij je bedrijf passen? Lees dan hoe je passende aanbestedingen vindt.
De spelregels die bepalen of inkoop rechtmatig is
Drempelbedragen 2026-2027
Een opdracht moet Europees worden aanbesteed als de geraamde waarde gelijk is aan of hoger is dan het drempelbedrag. Van 1 januari 2026 tot en met 31 december 2027 gelden volgens PIANOo onder meer deze drempels (exclusief btw):
- € 216.000 voor leveringen en diensten van decentrale overheden, waaronder in de regel omgevingsdiensten.
- € 5.404.000 voor werken.
- € 750.000 voor sociale en andere specifieke diensten.
Onder de drempel gelden onder meer de Gids Proportionaliteit, het eigen inkoopbeleid en bij werken mogelijk het ARW 2016. Ook dan kan inkoop onrechtmatig zijn, bijvoorbeeld als het eigen beleid een meervoudig onderhandse procedure voorschrijft.
Ramen en samenvoegen van opdrachten
De raming omvat de hele looptijd, inclusief mogelijke verlengingen en opties. Soortgelijke opdrachten tel je bij elkaar op. Een opdracht opknippen om onder de drempel te blijven, is niet toegestaan. PIANOo geeft uitleg over het ramen van een opdracht. De accountant let hier bij de spendanalyse specifiek op.
Verlengen, wijzigen en raamovereenkomsten
Een verlenging past in de regel alleen binnen de regels als die vooraf in de aanbestedingsstukken is opgenomen. De Aanbestedingswet 2012 kent in de artikelen 2.163a tot en met 2.163g een beperkt aantal uitzonderingen voor wijzigingen tijdens de looptijd. Een wezenlijke wijziging vraagt in principe om een nieuwe aanbesteding.
Een raamovereenkomst heeft een maximale waarde of hoeveelheid. Is die bereikt, dan heeft de raamovereenkomst in beginsel geen werking meer. Afroepen daarna levert een onrechtmatigheid op.
Drie praktijkvoorbeelden: zo ontstaat een onrechtmatigheid
De cijfers laten niet zien wat er per omgevingsdienst misging. De volgende voorbeelden zijn fictief en dienen ter illustratie. Ze laten zien welke patronen je in jaarstukken kunt herkennen.
Doorleveren na het einde van een contract
Een contract voor ICT-beheer is na alle verlengingen afgelopen. De nieuwe aanbesteding is nog niet klaar. De leverancier blijft werken en factureren. Elke maand groeit het bedrag dat zonder rechtmatig contract wordt uitgegeven.
Voor concurrenten is dit een sterk signaal. De opdrachtgever moet de dienst opnieuw inkopen, en waarschijnlijk op korte termijn.
Losse inhuuropdrachten die samen boven de drempel komen
Een omgevingsdienst huurt specialisten in voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Dat gebeurt via meerdere bureaus, steeds voor € 60.000 tot € 90.000 per opdracht. Opgeteld gaat het om ruim € 400.000 per jaar.
Worden de opdrachten als soortgelijk gezien, dan had de dienst Europees moeten aanbesteden. Een gebundelde aanbesteding, bijvoorbeeld een raamovereenkomst voor inhuur, is dan een logische volgende stap.
Een raamovereenkomst die de maximale waarde bereikt
Een raamovereenkomst voor laboratoriumonderzoek bereikt na drie jaar de maximale waarde. De dienst blijft toch afroepen, omdat de werkvoorraad is gegroeid. Een nieuwe aanbesteding komt dan waarschijnlijk eerder dan de oorspronkelijke einddatum doet vermoeden.
Zo gebruik je een bevinding als signaal voor een heraanbesteding
Wat de toelichting in de jaarstukken je vertelt
In de toelichting op de rechtmatigheidsverantwoording beschrijven organisaties vaak de oorzaak en de maatregelen. Daar lees je bijvoorbeeld dat een nieuwe Europese aanbesteding in voorbereiding is. Of dat contracten worden gebundeld. Soms staat dat er al voordat er iets op TenderNed verschijnt.
Combineer dit met contractgegevens, zoals looptijden, verlengopties en de datum van de vorige gunning. Hoe je dat aanpakt, lees je in heraanbestedingen herkennen.
TenderSignal gebruikt historische aanbestedingen en contractgegevens om verwachte heraanbestedingen te tonen, met een verwachte publicatieperiode en uitleg. Zo leg je een signaal uit de jaarstukken direct naast de contractgegevens van dezelfde opdrachtgever.
Een signaal is geen zekerheid
Een organisatie kan ook kiezen voor inbesteden, aansluiten bij een bestaand contract of het werk anders organiseren. Zie een bevinding daarom als reden om een opdrachtgever te volgen, niet als een aankondiging.
Ben je zelf de zittende leverancier op een verlopen contract? Houd dan rekening met een heraanbesteding op korte termijn. Bespreek de planning tijdig met je opdrachtgever, en zorg dat je eigen inschrijving klaar kan staan.
Wetgeving: rechtsbescherming
Hoofdstuk 4 van de Aanbestedingswet 2012 maakt het onder voorwaarden mogelijk om vernietiging te vorderen van een overeenkomst die zonder verplichte Europese aankondiging is gesloten. Volgens PIANOo is de algemene termijn 6 maanden na het sluiten van de overeenkomst. In sommige gevallen is dat 30 kalenderdagen. Dit is geen juridisch advies. Schakel bij twijfel een aanbestedingsjurist in.
Stappenplan: van jaarstukken naar tenderkans
- Kies je opdrachtgevers. Maak een lijst van omgevingsdiensten en andere decentrale overheden die passen bij je aanbod en werkgebied.
- Lees de verantwoording. Bekijk de rechtmatigheidsverantwoording en de paragraaf bedrijfsvoering. Noteer welke inkoopcategorieën, bedragen en maatregelen worden genoemd.
- Koppel aan contractgegevens. Zoek eerdere aanbestedingen van dezelfde opdrachtgever op. Let op looptijden, verlengopties en maximale waarden.
- Werk met een verwachte periode. Leg vast waar je signaal vandaan komt. Volg marktconsultaties, vooraankondigingen en inkoopkalenders.
- Bereid je voor. Controleer referenties, certificaten en capaciteit. Lees bij publicatie de stukken opnieuw. Het artikel over eisen in tenderdocumenten helpt je daarbij.
Tip van de expert
Jaarstukken gaan over het vorige boekjaar, dus een herstel kan al lopen. Kijk daarom ook naar recente vergaderstukken van het algemeen bestuur. Krijg je de kans om mee te doen aan een marktconsultatie? Benut die dan. Je helpt de opdrachtgever een realistische opdracht neer te zetten en je bent vroeg in beeld.
Veelgemaakte fouten bij het lezen van jaarstukken
- Een gerapporteerde onrechtmatigheid lezen als een zekere aanbesteding.
- Aannemen dat de bedragen in de jaarstukken compleet zijn, terwijl kleinere afwijkingen vaak niet apart worden genoemd.
- Een goedkeurend accountantsoordeel uitleggen als bewijs dat alle inkoop rechtmatig was.
- Als zittende leverancier blijven doorleveren zonder rekening te houden met een snelle heraanbesteding.
- Wachten tot de publicatie op TenderNed, waardoor je maar enkele weken voorbereidingstijd hebt.
- Te lang wachten met juridische stappen. De termijnen zijn kort.
In het kort
- 16 van de 27 omgevingsdiensten rapporteren over 2025 onrechtmatige aanbestedingen, samen ruim € 14,6 miljoen.
- De risico’s zitten vooral in het ramen, samenvoegen en verlengen van opdrachten en in het bewaken van contractwaarden.
- Een bevinding kan wijzen op een komende aanbesteding, maar is geen zekerheid.
- Combineer jaarstukken met contractgegevens en marktconsultaties om kansen op tijd te zien.
Lees ook
- Wat is een aanbesteding? Uitleg, regels en drempels 2026
- CPV-codes uitgelegd: zo vind je passende aanbestedingen
- Eisen in tenderdocumenten
Veelgestelde vragen over onrechtmatige aanbestedingen
Wat is een onrechtmatige aanbesteding?
Een aanbesteding is onrechtmatig als een overheidsorganisatie niet voldoet aan de geldende inkoopregels, zoals de Aanbestedingswet 2012 of het eigen inkoopbeleid. Een voorbeeld is een opdracht boven de Europese drempel die niet Europees is aanbesteed. In de jaarrekening valt dit onder het voorwaardencriterium.
Is een contract ongeldig als de aanbesteding onrechtmatig was?
Niet automatisch. Een onrechtmatigheid in de jaarrekening is een financiële vaststelling. Of een overeenkomst wordt vernietigd, beoordeelt de rechter op basis van hoofdstuk 4 van de Aanbestedingswet 2012, met eigen gronden en korte termijnen.
Waar vind ik de rechtmatigheidsverantwoording van een omgevingsdienst?
In de jaarstukken van de omgevingsdienst. Die staan meestal op de eigen website of in de vergaderstukken van het algemeen bestuur. Kijk ook naar de paragraaf bedrijfsvoering. Daar staat vaak een toelichting op bevindingen en maatregelen.
Welk drempelbedrag geldt voor omgevingsdiensten in 2026 en 2027?
Omgevingsdiensten vallen in de regel onder de decentrale aanbestedende diensten. Van 1 januari 2026 tot en met 31 december 2027 geldt voor leveringen en diensten een drempel van 216.000 euro en voor werken 5.404.000 euro, exclusief btw.
Leidt een onrechtmatigheid altijd tot een nieuwe aanbesteding?
Nee. Een organisatie kan opnieuw aanbesteden, opdrachten bundelen, aansluiten bij een bestaand contract of het werk zelf doen. Zie een bevinding daarom als een signaal om te volgen, niet als een zekere aankondiging.
Wat doe je als zittende leverancier op een verlopen contract?
Houd rekening met een heraanbesteding op korte termijn. Bespreek de planning tijdig met je opdrachtgever en bereid je inschrijving voor. Zorg dat je referenties, certificaten en capaciteit op orde zijn, zodat je snel kunt reageren als de opdracht wordt gepubliceerd.